| 누구를 위한 시장화인가 |
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* 8월 29일 열린 ‘2008 한국사회포럼 - 공공부문(공무원)의 민영화 현황과 대응’의 주발제자로 나선 새사연 발표문을 1/4로 요약한 글이다.
** 본 발제문에서는 ’민영화’ 대신 ’사영화’를 사용하고 있다. 우리가 흔히 사용하는 ‘민영화’는 privatization의 번역어이지만, privatization은 배타적 소유권을 강조하는 ’사영화’로 번역해야 옳다. 공공부문까지 시장영역에 넘겨주고자 하는 이명박 정부의 의도는 결국 국민에게서 기업으로 그 소유를 이전시키는 것과 다르지 않기 때문이다. 국민이 운영하는 민(民)영화가 아니라 기업에게 내다파는 사(私)영화인 이유가 여기에 있다.
이명박 대통령은 올해 1월 인수위를 통해 ‘13부 2처 정부조직 개편안’을 발표하면서 ‘효율적인 강소정부’를 지향한다고 밝혀, 일찍부터 대대적인 공공부문 개편을 예고해왔다. 이후 정부가 줄줄이 내놓은 공공부문 구조개편 계획은 공기업을 시장에 넘기는 ‘사영화’를 한 축으로 하면서, 행정부문 구조조정과 지방이양, 민간위탁 등의 행정구조 개편을 다른 한 축으로 삼고 있다.
하지만 정부가 ‘선진화’로 포장하고 있는 시장화/사영화 전략은 미국식 신자유주의 전략으로, 과연 우리가 추구할 만할 것인지에 대한 검토는 부족한 실정이다. 따라서 본 글에서는 정부 사영화 정책의 핵심 내용과 의도에 대해 살펴보고, 사영화 정책에 대한 대안을 살펴보고자 한다.
1. 작은 정부론과 허구적 선진화: 공공성 내다팔기
1) 공기업 사영화
지난 8월 11일 기획재정부 공공기관운영위원회 산하 공기업선진화추진특별위원회는 1단계 공기업 사영화 방안을 발표했다. 한국토지공사와 대한주택공사를 통폐합하고, 산업은행과 중소기업은행 등 국책은행, 경북관광개발공사 등을 포함한 공공기관 13개를 사영화하며, 한국관광공사 등 12개 기관의 기능조정을 추진하겠다는 것이 핵심 내용이다. 또한 인천국제공항공사 지분 49%의 매각과 공적자금 투입 기업 14개의 정부지분을 매각하는 내용도 포함되었다.
매각 대상에 포함된 공적자금 투입 기업 14개에 들어간 세금은 총 168조 5,000억 원이다. 외환위기 이후 투입된 공적자금은 지난 6월말 현재, 91조 7,000억 원(회수율 54.4%)이 회수되었고(조세일보 2008.8.14), 아직도 회수해야할 잔여금이 76조 8,000억 원 남았다. 정부가 14개의 공적자금 투입 기업들을 평가한 자산 가치 총액은 67조 6,563억 원이다. 단순하게 따져 정부가 계산한 정부지분의 시장가치를 다 회수한다 해도 9조 1,437억 원은 회수가 불가능하다. 효율성을 강조하는 정부의 이상한 셈법이 아닐 수 없다.
물론 정부는 시세를 봐가면서 매각하겠다고 밝혔으나, 매각기준(가격, 인수자 등)은 불확실하다. 이명박 정부의 1단계 사영화 대상에 포함된 인천국제공항공사 매각 파문이 대표적인 사례다. 인천국제공항은 2001년 3월 개항한 후 불과 7년 만에 세계 최고의 국제공항으로 발돋움 했다. 인천국제공항공사는 한마디로 정부에게 돈을 벌어다 주는 기업이다.
이처럼 공기업의 비효율성과 경영악화 때문에 사영화를 추진해야 한다는 정부의 주장은 설득력이 없어 보인다. 그럼에도 사영화를 밀어붙이고 있는 것은 ‘모든 것의 시장화’가 지고지순한 가치라는 정치적 신념과 겉으로 드러나지 않은 다양한 동기가 작용하고 있기 때문이다.
정부는 ‘작은 정부, 큰 시장’, 경영개선으로 ‘매년 재정 10%, 약 2조 원 절감’을 주장하고 있다. 그러나 알짜기업을 국내외 대자본에게 넘겨 국부 유출과 경제력 집중이 심해지고, 경쟁보다는 독과점 시장이 형성되어 가격이 오르고, 수익을 내는 공기업을 다 팔아서 정부의 공기업 재정 지원 비중만 커진다면 ‘누구를 위한 사영화인가’라는 근본적인 질문을 던질 수밖에 없다.
2) 후발주자의 이점 포기한 작은 정부론
영미국가들을 중심으로 시작된 작은 정부론은 유행처럼 세계적으로 번졌다. 물론 작은 정부로 개편해 서구 복지국가에서 나타난 도덕적 해이와 정부재정 부실을 극복하자는 주장도 틀린 것은 아니다. 그러나 김대중, 노무현 정권의 정부혁신과 별반 다르지 않은 내용으로 추진되고 있는 이명박 정부의 행정구조 개편 방향은 행정규모, 즉 ‘크기의 문제’로 단순화되고 있다.
영국 보수당의 대처정부 19년과 ‘빅브라더(큰 정부)’라 비판받던 블레어 정부를 비교해 ‘작은 정부’에 대해 검토해 보자. 대처정부의 정부혁신은 정부부문에 경쟁을 도입해 효율성을 높이려 했다는 긍정적인 평가에도 불구하고, 빈부격차, 지역격차, 공교육 질 저하 등을 심화시켰다는 비판을 받는다. 이러한 대처정부의 유산을 이어받은 블레어 정부는 기존의 방식을 그대로 답습하지 않았다. 100만개 제조업 분야의 직장이 사라지는 상황에서 직업훈련을 강화하고 정부 지원금을 확대하는 조치를 통해 서비스 및 복지 분야 등에서 100만개의 신규 일자리를 창출했다.
블레어 총리는 중앙정부의 권한이 강한 영국의 상황에 맞게 정부의 역할을 변화시켜 나가는 방식을 택한 것이었다. 물론 블레어 정부에서도 공무원 감축이 진행되었지만 새로운 행정 수요가 있는 분야와 그렇지 않은 분야를 장기계획에 따라 정해 공공부문 안에서의 새로운 일자리를 창출하는 방식을 주로 채택했다. 특히 블레어 총리는 교육과 국민보건 분야의 재정확대, 공무원 증원, 효율적 배치를 병행해 큰 정부를 추구했다.
우리나라 공무원 규모는 적은 편인가 많은 편인가? 2004년 현재 OECD 통계의 일반정부 기준으로 추정한 우리나라 공무원 규모는 136만 7,000명~140만 7,000명 사이로, 인구 1,000명당 공무원 규모는 약 28명으로 추정할 수 있다. 이는 OECD 국가 전체 평균 71.7명에 비해 절반에도 못 미치는 40% 수준이다. 삶의 질이 개선될수록 교육, 의료 등에 대한 기본적인 욕구가 증가하는 것은 물론이고, 인구 변동과 산업발전에 따라 교통, 환경, 사회복지 분야에서 정부가 책임져야 할 부분이 증가한다. 그럼에도 현재의 정부 규모가 우리의 앞날에 비춰 적절한 수준인가에 대한 검토 없이 ‘현 수준에서 무조건 감축’만을 내세우고 있는 이명박 정부가 어떤 미래관을 가졌는지 궁금할 따름이다.
2. 행정부문 구조개편: 사영화의 전단계
이명박 정부는 직접적인 사영화 이외에도 사영화의 전단계로서 공공부문 구조개편을 추진하고 있다. 구조개편의 핵심방향은 크게 책임운영기관, 행정기관 지방이양, 민간위탁이다.
1) 책임운영기관
책임운영기관은 정부가 수행하는 사무 중 공공성을 유지하면서도 경쟁원리에 따라 운영하는 것이 바람직한 사무에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 자율성을 부여하고, 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 행정기관을 말한다. 책임운영기관의 장은 대내외 공모를 통해 계약직으로 채용하고, 장관과 기관장간 사업 및 성과목표 계약을 체결한다. 기관장에게는 조직, 인사, 예산 등 운영상 자율권을 부여하며 기관운영 성과에 대하여 소속장관이 책임을 지게 된다.
책임운영기관은 영국과 프랑스 등 서구 유럽에서 많이 이용되는 방식이다. 특히 한국의 책임운영기관은 영국모델을 도입한 것이지만, 영국처럼 대민서비스 기관 위주가 아니라 거의 모든 분야에서 책임운영기관 방식이 시도되고 있다. 우리의 ’책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률’은 1999년 1월 29일 제정되어 2007년 6월 까지 총 65회 개정되었다. 여러 가지 문제점으로 개정작업이 이루어졌어도 아직까지 자율성, 효율성 등의 성과는 많지 않다.
전세계적으로도 책임운영기관은 다양한 문제점을 드러내고 있다.
첫째, 책임운영기관의 평가과정에서 변별력이 부족해 책임성을 제대로 요구하기 어려운 한계를 드러내고 있다. 둘째, 성과 향상에서도 한계가 드러났다. 영국도 기관 성과가 매년 3% 증가했으나 지속적인 목표설정의 상향조정이 한계에 직면했다. 셋째, 책임운영기관의 핵심요소 중의 하나인 관리적 자율성은 인사, 예산 및 조직관리 측면에서 실제 발휘되기 어려웠다. 주무부처 중심의 직접적인 통제로 인해 성과의 왜곡 및 자율성의 제약 등이 발생한다. 넷째, 공무원 노동조합 간부들의 증언에 따르면 책임운영기관으로 지정된 기관의 구성원들은 ‘자신의 기관이 힘이 없는 부서라서 지정되었다.’는 피해의식과 ‘자신들에게 돌아오는 혜택은 없다.’는 생각들을 갖고 있다. 다섯째, 자율성이 제대로 발현되지 않아 효율성과 서비스 질도 나아지지 못하고 있다. 여섯째, 다운사이징 효과도 증명되지 않고 있다. 책임운영기관은 중앙행정기관에 비해 인건비 증가율이 높으며, 인력이나 예산에서의 증가율도 별 차이를 보이지 않고 있다.
책임운영기관제도는 공공부문 혁신이라는 애초 목적을 달성하는 데 실패했다고 할 수 있다. 9년이나 됐음에도 공공기관 혁신의 뚜렷한 혁신모델로 자리잡고 있지 못하다. ‘정부출연기관으로의 전환’을 통해 공기업화, 사영화의 단계를 밟는 수순으로 활용되는 데 그치고 있다.
따라서 대안적 정부혁신은 보수와 승진 등의 보상에만 치중하기 보다는 전문 직업의식을 갖게 하는 내부 보상을 강화하는 방향으로 이루어져야 한다. 또한 다양한 시민참여형 성과관리제도를 도입할 필요가 있다. 시민참여형 성과관리제도는 일상적 활동감시, 프로그램 평가, 인력재비치 등의 관리 영역에서 효과를 발휘할 수 있다.
2) 행정기관 지방이양
최근 이슈가 되는 것은 2007년 말 현재 21개 부처, 4,583개에 이르는 특별행정기관의 지방이양이다. 여기에 포함된 공무원 수는 약 20만 1,591명으로 전체 국가공무원 60만 4,000명의 33%에 해당되므로 특별행정기관의 지방이양이라는 이슈가 얼마나 중요한지 가늠할 수 있다. 정부는 행정기관 지방이양을 추진하는 가장 큰 이유가 지방자치제 도입 이후 실질적인 지방자치의 활성화에 대한 요구 때문이라고 밝히고 있다.
하지만 지방이양이 실질적인 자치에 도움이 될 가능성은 별로 없어 보인다. 지금 지방자치의 물적 기반인 재정자립도도 취약하지만, 각종 부패와 이권세력의 다툼으로 얼룩져 있어 지방자치는 심각한 위기라 해도 과언이 아니다.
첫째, 지방이양 후 하도급식 관리시스템에 내맡겨져 예측하지 못한 불상사가 일어날 가능성이 높다. 숭례문 사고에서 볼 수 있듯이, 광역시도, 기초단체, 민간위탁 등으로 관리가 떠넘겨지면서 그 책임이 모호해지는 문제가 발생할 수 있다. 둘째, 미래수요를 반영하지 못해 자치단체의 재정 부담이 가중될 수 있다. 경기도의 경우, 2004년 사회복지 67개 사업의 분권교부세와 지방비 비중은 47.2% 대 52.8%였다. 그러나 지방이양 이후 분권교부세 비율은 32.9%(2005년), 36.2%(2006년), 34.4%(2007년)로 감소추세에 있다. 이양사업의 예산은 증가하는데 중앙정부의 지원은 줄어 경기도의 재정부담은 더 늘어난 것이다. 셋째, 국가가 직접 책임져야 할 사업도 무리하게 이양돼 있다. 장애인 생활시설, 고용지원센터, 지방환경청, 지방중소기업청 등 국가에서 책임져야할 상당 부분이 지방으로 이양될 경우 서비스의 질, 업무의 효율성, 인건비 부담 등의 문제가 예상된다.
지방이양을 위해서는 지방자치 제도의 근본적 수술과 비전 합의가 전제 조건이 된다. 분권형 헌법 개정을 포함해 조례입법권 확대 등 연방 단계로의 로드맵이 필요하다. 지금과 같이 단순한 집행기능 이전은 지방자치의 발전으로 귀결되기 어렵다. 자치의 기본은 분명한 자치주체의 형성과 재정의 자립에 있다. 단순히 지방자치단체에게 권한을 몰아주는 것이 아니라 주민이 지방행정의 주체가 될 수 있는 다양한 방식이 모색되어야 한다. 또한 행정수요에 대해 면밀히 판단하고 재정을 확보하기 위한 방안이 마련되어야 한다. 더불어 지방으로 이양될 기관에 종사하는 공무원의 신분보장과 행정 서비스 질 강화 방안이 병행되어야 한다.
3) 민간위탁
지난 5월 1일 이명박 정부가 발표한 지방조직개편안과 자치단체 자율성 확대안, 7월 21일 신지역발전정책안 등 일련의 행정조직 구조개편 방안의 핵심은 전체 공무원 인력을 감축하고 그 공백을 민간위탁으로 대체하겠다는 것이다. 민간위탁은 정부가 수요자인 국민에게 직접적으로 공공서비스를 생산·공급하던 것을 정부를 대신하여 민간기관을 선정·계약하여 행정서비스를 제공하는 방식이다. 김대중·노무현 정권 동안에 추진된 민간위탁이 애초에 기대한 효과를 내지 못하고 있음에도 이명박 정부가 ‘선진화’라는 이름으로 민간위탁을 추진하려고 한다.
정부는 민간위탁을 통해 행정업무에 경쟁기제를 도입하면, 효율성이 높아지고 재정이 절감되며 고객(국민)의 서비스 만족도가 높아질 것이라고 강조한다. 그러나 실제 민간위탁이 추진되고 있는 사례를 검토하면 이 같은 기대효과는 찾기 힘들다. 먼저 ’지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률’에 명시되어 있듯이 민간위탁은 경쟁입찰을 기본으로 계약하도록 되어 있다. 그러나 실제로는 거의 수의계약이 이루어지고 있어 관련 시장에서 경쟁업체가 살아남을 수 없는 독점 상황으로 귀결되는 것이 일반적인 양상이다. 민간위탁에서 ‘자유로운 경쟁’ 도입은 대부분 허구이며 오히려 정치적 이해관계나 ‘부정한 거래’에 따라 업체가 선정되거나, 계약이 취소되는 등의 부작용이 나타나고 있다.
민간위탁이 모두 긍정적 효과를 나타내는 것이 아님에도, 정부는 민간위탁 추진을 강제하고 있다. 정부는 조직지침을 통해 재정지원과 연계시켜 총액인건비 기준인력 최대 10%를 감축하여 올해 안에 지방공무원 1만 명 이상을 줄이겠다고 밝혔다. 여기에 무기계약직과 기타직도 일반직의 감축비율에 따라 줄어들면 인력감축 규모는 더욱 커질 전망이다.
지방자치단체의 입장에서도 재정지원이 걸려 있는 상황에서 민간위탁을 추진하지 않을 수 없다. 민간위탁을 통해 지급되는 용역비는 ‘비인건비’로 계산되지만, 직영사업의 경우 총액인건비에 해당되기 때문에 기존 위탁업무를 직영으로 돌리는 것이 거의 불가능할뿐더러 기존 공공업무조차 민간위탁으로 돌려야 하는 압력을 받고 있다. 오로지 어떤 분야를 얼마만큼 위탁할 것인가만 선택사항으로 남는다.
3. 민주주의를 위협하는 공공부문 시장화
‘선진화’로 포장된 이명박 정부의 시장화·사영화 정책은 민주주의에 심각한 위협이 될 수 있다. 공기업 매각과 책임운영기관, 지방이양, 민간위탁으로 대표되는 정부 정책은 여전히 국민을 주권자가 아닌 소비자와 고객의 지위에 머무르게 한다.
일반적인 대의민주주의 체계에서 시장에 대한 주권의 행사는 국가를 통해 간접적으로 이루어진다. 특히 공공분야는 간접적인 통제가 이루어지는 시장과 달리 그 공공성 때문에 국가의 직접적인 통제 하에 두는 분야다. 국민을 대표해 국가가 소유하고 있는 것이다. 그러나 공공부문까지 시장영역에 넘겨주고자 하는 이명박 정부의 의도는 결국 국민에게서 기업으로 그 소유를 이전시키는 것과 다르지 않다.
물론 이명박 정부가 시장과 공공영역에 대한 국가의 역할을 포기한다고 해서 시장과 공공영역에 대한 이명박 정부의 영향력이 사라지는 것은 아니다. 이명박 정부의 근간을 이루는 세력들은 국가권력이자 곧 시장권력이기 때문이다. 국가권력은 선거를 통해 교체 가능하지만 시장권력은 장기유지가 가능하다. 이런 상황이 도래하면 주권자인 국민이 시장에 개입할 방법은 사라지게 된다. 따라서 공공부문 구조조정의 근본적 대안은 시장화를 저지하기 위한 국가권력의 통제와 지방에서부터 구현되는 주민자치의 실현에 있다. 이 두 가지가 전제되지 않는다면 그 어떤 거버넌스(협치) 논의도 현실성 없는 공허한 외침이 될 뿐이다.
4. 공공성과 민주주의 사수를 위한 과제
이명박 정부의 소위 선진화 전략은 전면적인 국가개조 프로그램이다. 기본 방향은 노무현 정부의 신자유주의적 정책방향과 다르지 않지만, 이명박 정부의 정책은 자유주의적이라고 하기에는 상당히 폭력적 방식으로 진행되고 있다. 이를 저지해야 하는 것은 단순히 해당 공기업 관계자들이나 공무원들만의 몫이 아니다. 이명박식 선진화로 삶의 고통이 더욱 가중될 모든 이들이 감당해야 할 문제다. 이를 위해 몇 가지 전략적 방향을 검토해 보자.
먼저 이명박 정부의 허구적 선진화론과 작은 정부론의 실체를 폭로할 수 있는 사회적 힘을 형성해야 한다. 촛불에서 보여준 대중의 역동성과 힘을 유지하고 제도정치세력과 연계된 대항권력을 형성시켜야 한다. 이를 위해서는 ‘공공성 담론’을 ‘민주주의’라는 보편적 담론으로 연계·발전시켜야 한다. 사회공공성을 위한 투쟁이 우리 삶의 거의 모든 부분과 밀접한 관련을 맺는 점을 국민과 공유하고, 이명박 정부의 선진화 전략을 ‘경제담론’으로부터 ‘정치담론’, ‘생활담론’으로 이끌어 내야 한다.
무엇보다도 이명박 정부가 의도하는 정치적 수사와 담론을 재해석하는 과정이 필요하다. 즉, 이명박 정부의 ‘선진화’의 궁극적 모습은 미국식 시장만능주의에 반공·보수적 통치이데올로기가 결합된 형태다. 이는 이명박 정부나 시민사회 보수그룹의 선진화일 수는 있어도 대다수 국민들의 선진화와 아무 관련이 없다. 따라서 선진화와 민영화, 자치·분권, 개혁과 혁신 등의 담론을 우리식으로 재해석하는 과정이 필요하다. 이와 더불어 우리의 대안과 가치지향을 합의하고 의제를 주도할 수 있는 정책마련이 절실하다.
마지막으로 사회 공공성과 민주주의를 위한 싸움에서 지역의 문제가 중요하게 대두되어야 한다. 현재 이명박 정부는 중앙차원으로 집중되는 감시와 비판을 분산시키면서도 실질적인 통치력을 유지할 수 있는 방향으로 지방분권을 추진하고 있다. 따라서 지역차원의 주민자치역량 육성이 무엇보다도 중요하다.
김일영 kiy@saesayon.org 손우정 sonwj@saesayon.org
